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怎样认定征地补偿安置的合理性
时间:2016-06-12     来源:

征地补偿安置争议主要集中在土地补偿、安置补助、地上附着物补偿等现有生活水平保障问题,以及留地、社保等长远生计保障方面,青苗补偿争议很少。其中,地上附着物补偿争议可以通过评估技术确定实际价值予以按实补偿,基本能达到合理补偿。但是,如何认定土地补偿费和安置补助费的合理性,以及如何认定实物补偿、社保补偿等方式在征地补偿合理性上发挥的作用,还有一定困难,成为征地补偿安置争议协调裁决工作必须解决的问题。

  受农地非市场化、地价评估技术不完善等因素影响,仅通过评估方法很难确定土地补偿和安置补助的合理标准。并且,非货币化的就业、社保等长远生计保障,也很难通过评估技术来量化。因此,不应仅通过评估这种单一途径来判断征地补偿是否合理,而应当多层次、多角度地来认定征地补偿安置的合理性。即在拓宽征地补偿方式的基础上,以货币补偿、社保补偿、实物补偿为必要补偿方式,尽可能分门别类地量化各种不同补偿方式的合理性标准,以兼顾被征地农民的原有生活水平和长远生计。


  笔者以为,合理的征地补偿安置,应当从以下方面来认定:


  征地补偿安置方式应当包括货币补偿、社保补偿和实物补偿


  货币补偿本质是土地征用费,通过参考被征土地原用途下若干年收益或产值、区位、质量等多种因素来评估土地价值,形式简便,操作快捷,责任彻底,得到广泛应用;社保补偿本质是土地赔偿费,是对被征地农民因土地征用而造成的经济及其他损失的补偿,消除了被征地农民生活保障、养老保险等后顾之忧,大多数地区已采纳;实物补偿本质是土地增值费,目的在于克服因评估技术不完善、地价涨幅、物价上涨等导致货币补偿对预期利益补偿作用较小的缺陷,有利于确保失地农民的就业适应性和收益长期性,也有利于壮大农村集体经济组织,为被征地农民提供稳定保障,部分地区正在探索该补偿方式。


  上述三种征地补偿方式在保障被征地农民现有生活水平和长远生计方面的功能各有侧重,相辅相成,不可或缺。事实上,不同地区社会经济发展水平不同,农民的生活习惯、文化素质、物质生活条件等方面存在不同程度差异,加上被征地农民市场意识较为欠缺,缺乏谋生能力,多将货币补偿即时消费掉,很少能将货币补偿用于长远投资。加上社保补偿水平较低,因而仅靠货币补偿和社保补偿已经很难适应不同层次的被征地农民需求,实物补偿恰恰能够很好地弥补货币补偿和社保补偿的这些不足。


  有鉴于此,合理的征地补偿安置必须包括实物补偿。地方政府应当基于被征地农民的生活实际,综合确定多种补偿安置方式特别是实物补偿,土地区位条件优越的地方,可将留地补偿作为辅助补偿方式,充分发挥土地资产价值的长效补偿功能,并严格规范管理留地补偿中的各种短视行为;土地区位条件不成熟的地方,可将农地补偿作为辅助补偿方式,积极盘活闲置土地发展农业生产,从源头上保障被征地农民获得可持续的经济收入。


  货币补偿方式应当通过“协商结合评估”方法来认定合理性


  青苗和地上附着物的货币补偿通过评估方法较易实现合理补偿。土地补偿费和安置补助费的货币补偿,如果是被征地农民合理的补偿要求,多能通过与政府协商方式来解决,评估地价方法极少被采用。实践中,即使地上附着物可以通过评估确定实际价值,但基于评估成本较高、市场行情较熟悉等因素考虑,被征地农民也是尽可能通过与政府协商方式来获取合理补偿,评估方式通常在双方无法达成共识后才被采用。


  笔者认为,宜采取“协商结合评估”方法来认定土地补偿和安置补助的合理性。通过协商方法,如果能在征地双方交流意见的基础上找到双方均能接受的征地补偿金额,有利于彻底化解矛盾和节约行政成本。当征地双方无法达成一致意见时,由协调裁决机关按照相关规定启动评估程序。考虑到被征地农民在土地上享有土地承包经营权这一独立的财产权,而30年承包经营权价值相当于私有制下75%~95%的土地产权,因此地价评估应当以剩余土地承包期内的承包经营权价值为准,土地补偿和安置补偿低于承包经营权预期收益的,应当补足差额,并扣除实物补偿中农地补偿的预期收益。至于承包经营权价值以外的土地剩余价值,可以通过前述实物补偿方式补偿给被征地集体经济组织。


  社保补偿应当以不低于当地城市居民最低生活保障为合理标准


  由于年龄、文化、体力、技能等限制,被征地农民失地后就业较为困难,收入稳定性较差,许多农民基本处于无地、无业、无保障状态,事业、医疗、养老等长远生计问题导致被征地农民顾虑颇为严重。


  很多地区目前建立的被征地农民社会保障体系,主要是基本生活保障和基本养老保险。劳动年龄段以上人群和“40、50”年龄段人群,因缴费参保后很快能享受到养老保障,参保积极性较高,但由于养老保障仍低于农民被征地前生活水平,更远低于当地城镇居民最低生活水平,对养老保障水平满意度并不高。而作为被征地农民主力的劳动年龄段人群,因为只能择一选择货币补偿或者按月领取基本生活保障金,出于现实利益以及缴费参保后要等待多年才能享受到养老保障政策等因素考虑,多不愿意参加被征地农民社会保障。针对这部分人群,多数地区尚未建立最低生活保障,导致他们缺乏稳定的长远生计保障,成为影响社会和谐的潜在因素。此外,一些地方新老被征地农民的社会保障政策尚未很好衔接,实施基本生活保障制度或者养老保险政策之前的被征地农民的社会保障问题悬而未决,这些农民意见较大。


  结合《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕第28号)和《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》(国办发〔2006〕29号)有关规定,在未安排实物补偿方式的情况下,应将被征地农民纳入或者参照城镇居民社会保障体系或者农村社会保障体系,必须包括最低生活保障、医疗保险、失业保险、养老保险等内容,让劳动年龄段和非劳动年龄段均能得到公平合理的保障。在安排实物补偿方式的情况下,除办理被征地农民养老保险外,当地政府还应当提供就业培训、合作医疗、社会救助等必要的基本公共服务。


  上述两种社会保障体系补偿范围不同,但被征地农民基本生活和养老保障水平的合理标准是相同的,即应不低于当地城市居民最低生活保障,以有效发挥公共政策损益补偿规律的作用并切实推动城市化进程。这有赖于当地社保部门和统计部门进一步界定被征地农民生活成本的范围,并量化城市居民社会保障范围作为计算或者参照依据,以防止概念外延交叉和内涵重复。


  综上,征地补偿安置的合理性认定,要统筹考虑征地给被征地农民带来的生活、就业、养老等诸多方面的影响,分类审查征地补偿能否有效弥补征地给农村集体经济组织和农民带来的各项具体损失,尽可能做到补偿安置更加全面、计算标准更加准确,以切实保障被征地农民的现有生活水平和长远生计权益。


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